O dever de prevenção das doenças e dos acidentes relacionados ao trabalho não nasce das Normas Regulamentadoras (NRs). Ele está assegurado na Constituição da República de 1988 e nos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, especialmente as Convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que reconhecem a saúde e a segurança como direitos fundamentais das pessoas trabalhadoras. As NRs constituem importante instrumento técnico-normativo para concretização desses direitos, mas não são sua fonte exclusiva nem delimitam integralmente o alcance do dever de proteção. Essa premissa é reforçada pelo art. 154 da CLT, que aponta o dever das empresas de cumprirem disposições de segurança e saúde do trabalho (SST) incluídas em códigos de obras, regulamentos sanitários dos Estados ou Municípios em que se situem os respectivos estabelecimentos e em convenções coletivas de trabalho.
Trata-se de uma questão fundamental que, embora juridicamente elementar, parece cada vez mais esquecida por empresas, profissionais de segurança e saúde no trabalho e, não raro, por profissionais do Direito: o dever de prevenção é anterior, mais amplo e mais abrangente do que as disposições específicas contidas nas NRs. As NRs, aliás, por serem portarias ministeriais, não podem criar direitos e nem deveres, apenas podendo detalhar aqueles já previstos na legislação.
A Constituição Federal de 1988 assegura a redução dos riscos inerentes ao trabalho por meio de normas de saúde, higiene e segurança (art. 7º, XXII). O texto constitucional não condiciona essa redução aos riscos expressamente contemplados em regulamentos administrativos nem limita a obrigação patronal ao cumprimento formal de exigências previamente catalogadas pelo Estado.
Da mesma forma, as convenções internacionais da OIT, especialmente as fundamentais (155 e 187), adotam uma lógica preventiva baseada na identificação contínua dos perigos e na adoção das medidas necessárias para eliminar ou controlar os riscos existentes, independentemente de sua descrição exaustiva em normas específicas.
As NRs, nesse contexto, desempenham relevante função de detalhamento técnico mínimo. São parâmetros regulatórios que estabelecem exigências importantes e servem de referência para a fiscalização e para os programas de gestão de riscos ocupacionais. Contudo, nunca tiveram e nem poderiam ter a pretensão de constituir um catálogo completo, taxativo e imutável de todas as situações de risco nem de todas as medidas preventivas possíveis.
A própria dinâmica do mundo do trabalho torna inviável qualquer tentativa de exaustividade normativa. Novas tecnologias, novos processos produtivos, novas formas de organização do trabalho e novos conhecimentos científicos produzem continuamente riscos emergentes ou revelam riscos cuja magnitude anteriormente não era plenamente compreendida. Se a proteção à saúde dependesse exclusivamente da atualização prévia de uma norma regulamentadora, a prevenção estaria permanentemente atrasada em relação à realidade.
A própria NR-1, aliás, enquanto norma geral estruturante, reconhece essa limitação ao dispor no item 1.5.5.1.1 que “A organização deve adotar medidas de prevenção para eliminar, reduzir ou controlar os riscos sempre que: a) exigências previstas em Normas Regulamentadoras e em dispositivos legais determinarem”, mas também quando: “b) a classificação dos riscos ocupacionais assim determinar, conforme subitem 1.5.4.4.3; c) houver evidências de associação entre as lesões e os agravos à saúde dos trabalhadores e os riscos e as situações de trabalho identificados; e d) os resultados das análises de acidentes e doenças concluírem por esta necessidade.”
Apesar disso, verifica-se uma preocupante cultura de dependência excessiva das NRs. Muitos profissionais de segurança e saúde no trabalho passaram a atuar como meros verificadores de conformidade normativa, restringindo sua análise à presença ou ausência de exigências expressamente previstas em regulamentos. Em vez de perguntar quais riscos efetivamente existem e como podem ser eliminados ou controlados, pergunta-se se a NR menciona determinada situação.
Mais preocupante ainda é a postura frequentemente adotada por empresas que procuram transformar as NRs em um limite máximo de suas responsabilidades. Sob essa lógica, cumprir os requisitos expressamente descritos equivaleria a cumprir integralmente o dever constitucional de prevenção, independentemente da existência de outros riscos conhecidos, de acidentes ou agravos à saúde que estejam ocorrendo ou de medidas adicionais tecnicamente disponíveis.
Essa interpretação é juridicamente insustentável e tecnicamente inadequada. O cumprimento de uma NR pode demonstrar observância de determinações mínimas do Estado, mas não comprova, por si só, a adoção de todas as medidas necessárias à proteção da saúde e da integridade das pessoas trabalhadoras. A prevenção eficaz exige análise concreta dos riscos presentes em cada ambiente laboral e adoção das melhores medidas disponíveis para sua eliminação ou redução ou seu controle.
O debate atual sobre saúde mental no trabalho ilustra perfeitamente essa distorção. Os riscos psicossociais sempre foram riscos ocupacionais. Assédio organizacional, metas abusivas, jornadas excessivas, mecanismos de gestão baseados em humilhação, falta de autonomia, sobrecarga e insegurança laboral não passaram a existir apenas após a inclusão expressa dos riscos psicossociais relacionados ao trabalho na alteração promovida na NR-1 em 2024.
Entretanto, durante anos, esses riscos foram sistematicamente ignorados no Programa de Gerenciamento de Riscos e na Análise Ergonômica do Trabalho. Agora que a temática foi nomeada de forma explícita, observa-se uma nova resistência: a alegação de que a regulamentação não detalha exaustivamente quais riscos psicossociais devem ser considerados, não define quais ferramentas e técnicas de avaliação devem ser utilizadas e nem quais medidas de prevenção devem ser adotadas.
O raciocínio revela uma incompreensão profunda da própria essência do princípio da prevenção. Nenhuma norma seria capaz de trazer um rol taxativo de todos os riscos psicossociais existentes. Nem poderia enumerar previamente todas as formas pelas quais a organização do trabalho pode gerar riscos psicossociais e afetar a saúde mental ou mesmo física das pessoas trabalhadoras. Exigir esse nível de detalhamento equivale, na prática, a inviabilizar qualquer medida preventiva diante da complexidade das relações laborais contemporâneas.
O mesmo equívoco pode ser observado em diversas outras áreas da saúde e da segurança do trabalho. Frequentemente, o avanço da ciência e da tecnologia disponibiliza soluções mais eficazes para eliminação ou redução de riscos antes mesmo de sua incorporação formal às NRs. Nesses casos, a ausência de previsão normativa específica não constitui justificativa para a omissão empresarial.
Aliás, é perfeitamente possível que determinadas disposições previstas nas próprias NRs se encontrem parcial ou totalmente superadas pelo desenvolvimento técnico-científico. A velocidade da inovação é muito superior ao ritmo de revisão regulatória, naturalmente lento em razão da burocracia envolvida na criação e na revisão dessas normas técnicas pelo Poder Público, ainda mais quando precedida de discussões e negociações tripartites. Assim, limitar a proteção do trabalhador ao que está expressamente previsto na norma significaria aceitar padrões inferiores àqueles que já poderiam ser alcançados pelas melhores técnicas disponíveis.
Essa realidade exige especial atenção do Poder Judiciário. A análise dos casos envolvendo doenças e acidentes que forem consequência do trabalho, tenham relação com a atividade de trabalho ou se apresentarem durante o trabalho (art. 4.2 da Convenção 155 da OIT) não deve se restringir à verificação mecânica do cumprimento formal das NRs. O parâmetro jurídico deve ser o dever constitucional de prevenção. As normas regulamentadoras são elementos relevantes dessa avaliação, mas não esgotam o conteúdo das obrigações de proteção.
É importante reconhecer que as NRs são construídas em um ambiente de diálogo social tripartite, no âmbito da Comissão Tripartite Paritária Permanente (CTPP). Esse processo possui importante valor democrático e contribui para a legitimidade das decisões regulatórias. A participação de representantes dos trabalhadores, dos empregadores e do governo fortalece a construção coletiva das políticas de saúde e segurança no trabalho.
Entretanto, não se pode confundir legitimidade procedimental com perfeição técnica. Ambientes baseados na busca permanente de consenso frequentemente produzem soluções possíveis, e não necessariamente as melhores soluções disponíveis sob a perspectiva estritamente preventiva. Em determinados temas, a melhor evidência científica e a melhor técnica de proteção podem encontrar dificuldades para se converter integralmente em texto normativo justamente em razão das negociações inerentes ao processo tripartite.
Por isso, a interpretação das NRs deve ser orientada por sua finalidade maior: assegurar o direito fundamental ao trabalho em ambiente seguro e saudável. Quando a realidade apresentar riscos novos, riscos emergentes ou riscos remanescentes não adequadamente controlados, a resposta jurídica correta não é aguardar a atualização da norma regulamentadora. A resposta correta é exigir imediatamente a adoção das medidas preventivas necessárias.
Em matéria de saúde e segurança do trabalho, conformidade normativa não pode ser confundida com prevenção efetiva. A crítica à produção de documentos de SST que não muda os ambientes de trabalho deve ser contundente.
A proteção da vida, da saúde, da integridade física e mental e da dignidade das pessoas trabalhadoras exige um compromisso permanente com a gestão de todos os riscos ocupacionais aos quais se expõem no cotidiano laboral, e não apenas daqueles que já encontraram espaço nas normas regulamentadoras. O dever de prevenção é dinâmico e evolutivo, além de constitucional e convencionalmente imposto. As NRs são instrumentos importantes para sua concretização, mas jamais poderão ser transformadas em um teto de proteção quando sua verdadeira vocação é servir apenas como piso mínimo de garantia dos direitos fundamentais no trabalho.
Cirlene Luiza Zimmermann é Procuradora do Trabalho no Ministério Público do Trabalho no Rio de Janeiro; Gerente do Projeto Estratégico Nacional do MPT “Saúde Mental no Trabalho”; Mestra em Direito Ambiental pela Universidade de Caxias do Sul; Membra integrante do Grupo de Estudo do Observatório do Trabalho e da Classe Trabalhadora no Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo (IEA/USP).
